两岸综合实验区发展模式与路径选择

李鸿阶

一、引言

两岸关系和平发展是实现祖国和平统一大业的主题。当前，加快推进两岸综合实验区开发开放是深化两岸关系的重要平台和试验田，也是完善大陆对台开放格局的重要举措。站在新的历史起点上，两岸交流合作正处于“承上启下”的关键阶段，亟需选择特定区域建成两岸综合实验区，加快推进两岸全面对接和管理机制创新。2011年11月，国务院正式批准《平潭综合实验区总体发展规划》，标志着第一个两岸综合实验区已上升到国家战略层面，掀开了两岸交流合作新的一幕。然而，仍有一些重要的问题亟待回答，如“特之又特”的两岸综合实验区到底“特”在哪里，两岸共同管理机制如何建立和落实，中央和地方应该形成什么样的制度框架保障实验区建设，等等。本文拟对这些问题进行深入探讨，并从两岸综合实验区发展的环境——模式——路径出发，提出符合两岸关系发展趋势的合作模式、管理机制创新的思路和国家配套支持政策体系。

设立两岸综合实验区是实现两岸全面对接的平台，对深化两岸关系和完善大陆对台开放格局具有重要的现实意义。

首先，两岸综合实验区开发开放有利于加快经济一体化进程。随着海峡两岸经济合作框架协议（英文简称ECFA）的签订，两岸经贸合作已由过去以投资、贸易合作和对话交流为特点的“对台开放”阶段，开始进入到基于经济合作框架协议的“双向互动”阶段，这种转变势必扩大两岸共同市场，为此，需要通过建设实验区这样的实质性平台，利用综合配套改革实验办法，以点带面，实现突破，才能在较短的时间内实现两岸“双向互动”走向深入、落到实处。其次，两岸综合实验区开发开放有利于增进两岸政治互信。政治互信是两岸政治交流合作的基础，又是实现祖国和平统一的前提。当前，两岸政治交流合作正处于寻找突破口的关键阶段，如能在全国层面上划出特定区域探索两岸政治交流合作模式，则是建立两岸政治互信长效机制的关键。第三，两岸综合实验区开发开放有利于实现两岸社会融合发展和文化深度交流。随着国共两党高层互访日益频繁，两岸政治交流合作更加稳健、牢靠，“高层互信”不断加深；但是，如何将“高层互信”转化为“民众互信”，需要两岸综合实验区发挥先行先试的优势，重点突出基层交流，突破体制障碍，主动面向台湾“五中”（即面向台湾中南部、中下阶层、中小企业、中间选民和中青年），加大交流交往，让更多台胞由被动认识大陆转为主动接触，并积极参与大陆的经济建设和公共事务管理；同时，利用实验区平台和特殊的文化纽带作用，消除历史偏见和心理障碍，增强台胞对祖国和平统一的信心。第四，两岸综合实验区开发开放有利于完善大陆对台开放格局。从空间分布看，台资赴大陆投资已呈现出“大分散、小集中”的格局，东部、中部和西部地区都有台商投资比较集中的地方，地方政府也有很高的积极性设立两岸综合实验区，只要条件允许，就能在较短时间内形成自下而上、各具优势、主线明确的两岸开发开放局面。

近年来，两岸关系出现重大积极变化，学术界开始认识到构筑两岸全面对接的平台是继续改善两岸关系的紧迫任务，地方政府也有强烈的需求设立两岸综合实验区。特别是2009年，福建省委、省政府率先提出举全省之力建设平潭综合实验区，立即就引起海内外的广泛关注，从提出构想到规划编制并最终获得国务院批准实施，前后仅用了约两年的时间。期间，两岸学者关于两岸综合实验区的发展构想、合作模式、体制机制创新以及中央支持政策等方面进行较为广泛的探讨，提出了许多有价值的观点和思路，从中积累了丰富的文献。黄速建、李鸿阶（2011）系统论述了福建平潭综合实验区开发开放的总体思路、发展重点、开发模式选择、体制机制改革的重点领域、投融资方案以及需中央支持的政策措施，因该书内容全面、体系完整、针对性强，很快就成为两岸综合实验区研究权威之作。不可否认，福建省委、省政府选择平潭作为两岸综合实验区是统筹区域发展的现实选择，平潭对台开发开放具有特殊优势，罗海成（2010）把这些优势概括为地理优势、区位优势、交通优势、资源优势、依托优势和后发优势。对于平潭综合实验区开发开放的两岸合作模式选择问题，福建社科院课题组（2010）较为全面总结了国内外区域合作模式，认为这些模式可为平潭开发开放提供体制改革、共同管理等方面的借鉴。罗海成、王秉安（2009）认为，要利用平潭主岛—海坛岛，采取两岸“共创、共建、共管”模式，创立封关管理、双向开放的特殊安排区域，建设两岸共建的特区。其实，实施特殊海关监管政策是两岸综合实验区发展亟需中央支持的最具含金量的配套政策，其中要义就是实现两岸经贸往来更加便利化和自由化。那么，何种方式更适合呢？邓敏、范小阳（2009）通过对CEPA模式、“共同市场”模式与自由贸易区模式横向比较之后认为，最可行的办法是构建“两岸共同市场”。但唐永红、刘坚（2011）却认为，两岸经贸自由化与经济一体化是未来发展的愿景，而非近期的现实选择，需根据两岸发展阶段和经济结构差异循序而行、分步推进，比较可行的途径就是选择有条件的次区域层面（如厦门）开展体制创新先行先试。此外，选择哪些特定区域作为两岸综合实验区的备选对象也是社会各界议论的焦点，许多学者和官员很早就开始两岸官方设立厦（门）金（门）特区，探索两岸经济、文化、政治等领域开放。由于两岸综合实验区还是新生的事物，学者对这方面的研究比较注重政策应用和案例分析，相反，对于两岸综合实验区的一般分析和理论重视不足，有待于进一步深化。

两岸综合实验区担负着探索两岸交流合作新模式，建设两岸同胞共同家园，为两岸和平统一提供经验的重要使命，已经不是一般意义上的经济特区，而是在“和平统一、一国两制”方针指导下 “特之又特”的新型特区，亟需实践“五个共同”（共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益）发展理念，最终形成两岸共建共享的共同家园。跟以往研究不同，本文侧重于对两岸综合实验区的一般分析，既要讨论两岸综合实验区的特殊性和发展模式，又要讨论综合实验区发展的管理机制创新和国家配套支持政策体系。

二、研究分析框架

本文的研究遵循“环境-模式-路径”逻辑主线（具体如图1所示）。从两岸综合实验区发展的环境出发，理论和现实相结合，借鉴现有的区域合作模式，提出综合实验区发展模式的方向。以管理机制创新和国家配套支持政策体系为重点，探讨两岸综合实验区发展的路径选择。

加快两岸综合实验区开发开放是构建两岸关系和平发展框架的需要，也是完善大陆对台开放格局的重要举措，符合“和平统一、一国两制”的基本方针。在继续发挥厦门经济特区、平潭综合实验区、台商投资区特殊作用的同时，有必要研究部署在国内其它台商比较集中的地区设立两岸综合实验区，在国家战略层面上积极培育成为大陆对台开放的桥头堡和两岸全面对接的特殊平台。但需统筹考虑，防止一哄而上，注重区域特色，形成全国“一盘棋”。

两岸综合实验区发展目标是实现两岸经济自由通商，社会融合发展，文化深度交流，政治互信增强。其“特之又特”的政策体现在：一方面，两岸综合实验区开发开放主体跟经济特区、综合配套改革实验区不同，更强调两岸合作的主体作用，体制改革创新难度比较高，政治风险大；另一方面，两岸综合实验区需国家出台“特之又特”的配套政策加以支持，而其中许多政策是经济特区、综合配套改革实验区争取不到的。因而，两岸综合实验区发展要充分发挥先行先试的体制优势和特殊的载体作用，加快推进两岸经济、文化、政治等方面全面对接，扩大两岸基层交流，增进两岸民众福祉，增强台湾同胞对祖国统一大业的认同感和信心。

两岸综合实验区开发开放要坚持以下原则：第一，先行先试，创新发展。要把创新作为综合实验区发展的要务，敢为人先，着力推进两岸在共同管理、基层交流、自由通商等重点领域的体制机制创新，逐步消除影响两岸全面对接的体制障碍。第二，两岸合作，共赢发展。以发展目标为奋斗方向，坚持“五个共同”（共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益）理念，以转变发展方式为主线，以园区、社区、项目为纽带或载体，打造两岸同胞共建共享的共同家园。第三，特色高端，科学发展。把握国内外发展趋势，立足本地的资源环境，充分利用各种特殊政策的叠加效应和两岸互补优势，高起点谋划若干个市场前景好、国家战略导向强、符合发展功能的优势特色新兴产业，进行高端定位，引领产业升级，探索科学发展。第四，主题突出，有序发展。各地设立两岸综合实验区要突出主题，把握主线，科学规划，创新管理，防止盲目竞争、跟风而上和无序发展，要在“全国一盘棋”总体部署之下，形成对台开放新局面。

图1 研究分析框架

三、发展模式选择

1.发展环境

近年来，两岸关系发生了可喜变化，不管是官方还是半官方组织都在交流协商之中形成默契，对两岸和平发展充满期待和达成基本共识，尽管有波折起伏，但总体朝着预期向好的方向发展。从国内环境看，两岸关系实现了历史性转折，两岸交流合作和协商谈判取得丰硕成果，反对“****”和认同“九二共识”的共同政治基础得到了两岸民众支持，全面实现两岸双向“三通”和签订、实施两岸经济合作框架协议，也为两岸经贸合作扫除了许多障碍，大陆各省区开展对台交流合作愿望比较强烈，积极组团赴台交流访问。从国际环境看，两岸关系和平发展的思想和政策主张获得国际社会的普遍肯定；并且在全球经济复苏不稳定的情况下，深化两岸经贸合作是两岸应对国际市场环境变化的重要突破口，又是提振台湾地区市场信心的关键。当前，我们应该看到，两岸关系正在发生一些新变化和特点，可以为两岸综合实验区发展创造有利条件。

第一，“和平红利”由台湾单方受益向两岸共同分享转变。2008年以来，两岸关系回暖所释放出来的“和平红利”是不可低估的，不仅惠及赴大陆投资的台商，也明显带动了台湾地区服务业和农业发展，增加了台湾中南部地区农民的收入。然而，这种利益分配格局开始发生变化，大陆各省（市、区）企业和居民对分享“和平红利”的诉求日见高涨，地方政府也有很强的积极性推动这项工作。随着两岸和平发展框架的建立，“和平红利”的规模将会明显增大，受益面也会扩大，两岸共享“和平红利”必将通过深化利益分配协调机制来强化两岸关系。

第二，体制差异由接触互动向共同实验推进。尽管两岸在政治、经济、文化等方面存在明显的体制差异，但彼此之间的接触互动基本没有停止过，特别是海峡两岸关系协会和海峡交流基金会（简称“两会”）作为改善两岸关系不可替代的桥梁和纽带，继续发挥着特殊的作用，收获的成果受到海内外各界的肯定。然而，随着两岸关系继续发酵和持续向前发展，单纯依靠“两会”的平台作用，或者借助特殊政策吸引台资赴大陆投资的做法，显然，已经无法满足当前推动两岸建立全面对接的现实需要，有必要形成不同层次、全方位、宽领域的合作形式及建立相应的渠道和机制。从现实看，充分利用两岸的政治智慧，冲破制度隔阂，选择特定地区共同开展两岸全面对接，无疑是新时期适应两岸关系深入发展的必由之路。

第三，地区分工由垂直分工向复合型分工转变。改革开放初期至上世纪90年代末，东部沿海地区承接了台湾地区产业转移，厦门、东莞、昆山等城市先后成为台资分布比较集中的地区，主要承接加工贸易型产业，产业层次总体偏低，技术含量不高，产品附加值低，尽管这样，对当地经济发展带动作用也比较明显，并确立了两岸产业垂直分工的基本格局。进入21世纪以后，随着后发优势的发挥和产业转型升级，大陆地区经济发展水平和产业结构已发生翻天腹地的变化，跃升为世界第二大经济体和最大出口地区，两岸产业也由过去的垂直分工向垂直和水平分工兼有的复合型分工转变，这意味着过去那种“强弱”合作开始向“强强”合作转变。

2.理论依据

设立两岸综合实验区不是地方政府的盲目行为，而是地方政府把握区域经济发展理论规律的一次重要实践。区域一体化水平提高则意味着地区间贸易成本降低，居民可购买到更便宜的商品而改善福利水平。进入上世纪90年代，随着新经济地理学的诞生，区域一体化在降低贸易成本的同时，也推动了区域格局的调整（藤田昌久、克鲁格曼、维纳布尔斯，2005）。理论上，区域一体化改变了地区市场接近度，在规模报酬递增的机制下，经济活动向市场接近度高的地区集聚。从这个视角看，国家特殊政策支持是两岸综合实验区发展的重要驱动力，设立特殊的海关监管区域有利于降低两岸贸易成本，显著提高综合实验区的国际市场接近度，实施购物免税政策有利于扩大本地消费需求，从而吸引更多的企业向综合实验区集聚，而产业集聚所产生“工资升水”效应又会吸引人口向实验区集中；反之，人口空间集聚也会带动企业向实验区转移，产业和人口实现空间集聚是相互作用的结果，但这种集聚现象同时受到来自城市容量限制、土地价格上涨、城市拥挤等因素产生的分散力所抵消，两种力量相互作用结果就是处于均衡状态。进一步，两岸政治互信增强可以降低企业在综合实验区投资的市场风险，文化深度交流也可以为两岸综合实验区发展积累丰厚的社会资本和培育竞争的软实力。

3.模式借鉴

两岸综合实验区发展既是创新之举，又有可借鉴的模式和做法。许多国家（地区）已先行探索出各具特色的区域合作模式，从中积累的经验和做法，可为两岸综合实验区发展提供借鉴或启示。

国际次区域合作模式。该合作模式是主权国家地理毗邻的跨境区域开展经济合作形式，是贸易自由化和区域经济一体化的具体实践。通过建立双边或多边合作框架，利用特定区域作为开发开放的载体，以产业合作为重点，积极推进体制机制创新和政府间定期对话协商，创造出多赢的合作格局。中新苏州工业园就是一种典型的双边合作模式，在吸引外资的同时，也引进了先进的技术、现代管理模式和高端的人才，实现合作双赢。

国内区际合作模式。该合作模式是在一国境内的区际合作，既有地方政府主导的合作，又有地方政府推动、企业主导的合作。特别是在当前中西部承接产业转移的过程中，东中西之间建立各种区际合作模式，其中飞地型工业园区是最常见的合作模式。这种区际合作模式之所以能成功运作的关键在于制度创新，地方政府之间通过建立税收共享机制形成利益共同体，从而大大降低了产业转移的阻力；另一方面，企业在转移中获得各种投资补贴，又能在更大范围内优化配置资源。

“一国两制”区际合作模式。横琴岛发展模式就是在“一国两制”的背景下，利用特殊的区位优势，构筑内地特别是泛珠地区与港澳开展经济合作的平台。这种合作模式是地方政府主导，自下而上，最终由国务院批复的体制机制先行先试的特殊开发开放区域。该模式优势在于整合内地和港澳优势资源，既解决了港澳发展空间不足问题，又可以引领内地产业转型升级，具有“一石击二鸟“的效果；另一方面，也有利于加快粤港澳一体化进程，提升大“珠三角”区域的国际竞争力。

4.模式选择

两岸综合实验区尽管没有现成的模式作为范本，需要各地具有改革开放初期摸着石头过河的勇气和精神，但可以从已有的区域合作模式吸收有益的经验和做法，从而确定发展模式的基本方向。

第一，以区域内政府为主导。两岸综合实验区设立一般由地方政府提出，自下而上，然后向国务院报批，它不是两岸双方共同达成的合作意向或协议。在这种背景下，两岸综合实验区发展模式既不是国际次区域合作，也不同于国内区际合作，并与“一国两制”区际合作略有区别。有鉴于此，在开发开放的初期，要以实验区所在地方政府为主导，遵循市场运行规律，利用平台优势和特殊政策，建立合作开发机制，与台湾地区企业或机构开展合作，整合两岸优势资源，落实“五个共同” （共同规划、共同投资、共同建设、共同管理、共同受益）发展理念。此外，两岸综合实验区基础设施建设、居住环境改善等都需要地方政府推动，才能为下一步两岸全面对接打好基础。

第二，以两岸合作为主，多方参与为辅。两岸综合实验区是延续、扩大两岸“和平红利”的重要平台，可以大胆利用既有两岸达成的成果。如在ECFA框架下，以大陆政府为主导，以两岸企业为主体，以民间机构和协会组织为助力，也吸引其它国家和地区企业共同参与。值得强调的是，两岸综合实验区应始终坚持两岸合作主线，发挥市场配置资源的基础性作用，创造有利条件，积极吸引台湾中小企业和基层民众参与，让他们感受到大陆的诚意和最大善意，并能分享到和平发展成果。未设立两岸综合实验区的省（市、区）也可就近利用两岸综合实验区平台，开展对台合作，特别是经贸合作和文化交流。

第三，先易后难，逐步扩大对接领域。两岸综合实验区成立初期启动两岸全面对接，是不切实际的，要继续遵循“先经济、再社会、后政治”原则，先在功能园区、基础设施、城市建设等方面下功夫，优先做好经济文章，同步构思社会融合发展，择机推进两岸政治交流。发挥综合实验区作为台湾“第二生活圈”的特色作用，选择社区作为建设两岸共同家园的突破口，创新社区共管模式，加大两岸基层交流。另一方面，要遵循“先民间、再半官方、后官方”原则。优先活络民间交流，让两岸普通民众和企业切身从两岸和平发展中获得收益，以民间力量推动半官方、官方的协商交流，包括两岸的社会组织或政府机构在综合实验区互设办事处，方便直接开展对接对话。此外，在实验区开发开放过程中，大陆要大胆采取让利方式，努力为解决两岸政治分歧做好铺垫。

第四、以两岸共同管理为基轴。各地在编制实验区总体规划时，应因地制宜，组建“两岸综合实验区规划咨询委员会”，利用推荐、公开聘任等方法，吸收台湾知名人士作为咨询委员，发挥他们的参政资政作用，在发展每个阶段凝聚两岸智慧。另一方面，两岸综合实验区管理机构要突破现有的体制机制束缚，公开招聘台湾地区高级管理人才担任要职，充实到管理队伍当中，并探索建立共同管理体系。

第五、建立两岸综合实验区共建共享的合作框架。2010年6月29日《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）正式签署，ECFA成为两岸经济合作从功能性向制度性合作迈进的重要里程碑，2011年1月起已正式启动。由于ECFA只是一个框架性协议，对于两岸综合实验区而言，要完成两岸全面对接的重任离不开两岸官方继续深化制度性合作，只有这样，才能使这种合作模式形成机制，较好地规避政治风险。

四、管理机制创新

1.中央和地方组织协调体系

两岸综合实验区管理机制创新虽是自下而上的行为，但从组织协调方面看，却面临着较高的政治和经济风险，为此，需要设计一个运转良好、统筹全局、分工明确、机制完善的制度框架，至少应该包括组织协调机构、协调机制和政策评价三个核心部分。

鉴于两岸综合实验区的特殊性，党中央、国务院应站在完成祖国统一大业的历史高度，成立国家两岸综合实验区协调领导小组和办公室，由一名负责主管两岸和平统一事务的国务院副总理或相当级别的国家领导人担任协调领导小组组长，小组成员由国家有关部委和相关省市的负责同志组成，协调领导小组办公室由负责牵头的部委承担。根据实际需要，每年不定期召开领导工作会议，审议实验区发展总体方案、政策支持体系和发展进度，切实从国家层面推动推动两岸和平统一进程。协调领导小组办公室主要负责日常工作。为了加强组织协调工作，各地两岸综合实验区所在的省（市、区）要相应成立两岸综合实验区发展领导小组和办公室，由省级领导担任领导小组组长，省直机关负责人担任领导小组成员。领导小组办公室设在省委或省政府办公厅，实行机构单列，其职责就是协助领导小组协调两岸综合试验区的规划、项目报批，以及细化国家各部委支持两岸综合实验区发展指导意见等。

建立中央部际以及中央、地方之间的协调机制。中央部委建立支持两岸综合实验区发展的部际协调机制是整合部委政策资源的有效手段，有利于避免出现政策交叉重叠和相互制擎，也有利于确保两岸综合实验区发展符合国家战略意图，将政策目标转化为发展的现实成果。另一方面，中央和地方协调机制是确保政策落到实处的关键。国家有关部委在出台一批含金量高、导向明确和前瞻性强的支持政策的同时，应建立政策下达执行机制，既要解决中央和地方政策对接问题，又要解决发挥地方领导机构和实验区管理机构的积极性和创造性。此外，要建立中央支持政策的反馈评估和调整完善机制，及时优化调整提升，提高两岸综合实验区开发开放水平和发展质量，并把握好实验区发展的方向。

    实施政策跟踪评价。国家成立两岸综合实验区发展监督检查小组（简称“检查组”），每年至少进行一次全面检查。该小组成员由相关部委派员组成，负责检查综合实验区各级职能部门对中央政策的执行情况，特别是重大工程的质量和资金使用问题。国家审计部门要把综合实验区重点建设项目纳入审计对象，及时纠正违规使用资金问题。中央和省级的实验区协调领导机构可委托国家权威专家组成专家小组，利用规范的评价指标体系和实地调研、统计调查等方法，对两岸综合实验区发展进行跟踪调研，以第三方形式出具独立的评估报告，供中央决策参考。通过检查、舆论监督、民意调查、审计等多种方式相结合，及时发现中央支持政策实施过程中出现的问题，及时采取补救的办法。

2.两岸共同管理体系

两岸综合实验区要重视“顶层设计，加快形成对台湾具有足够吸引力的政策方案。（1）建立两岸共同管理的框架。第一，设立两岸共同管理机构。共同管理是两岸综合实验区管理机制改革的核心，要从理念和操作层面对共同管理机构进行设计。共同管理机构不是独立于综合实验区管理机构体系之外，而是现有在行政管理体系基础上进行改造和升级，从行政职能、管理人员、运作机制等方面明确转变重点，体现党政分开和建立服务型政府的改革取向。除了关系国家安全的机构之外，实验区辖区内各级管理机构都需逐步转变为共同管理机构，允许台湾同胞通过公开、公平、公正的选拔，择优录用，充实到管理干部队伍和职员系列。共同管理并不是简单吸引台湾同胞参与管理，而是要建立相应的两岸互信机制，在实践中达成共识。在共同管理的形式上，应根据实际需要选择其中一种或多种形式相互结合（如表1所示）。第二，两岸共同管理方案设计与实施机制。两岸共同管理方案设计应遵循互惠互利、居民待遇和共同发展的原则。互惠互利原则是指两岸综合实验区建设既要为当地经济跨越发展创造有利的条件，又要努力为当地投资的台资企业和台胞带来发展机会，共享开发开放成果。居民待遇原则是指台籍居民到实验区经商、就业、旅游和上学，都能享受与本地居民同等待遇，并享有相应的政治权利。共同发展原则是指台资企业或台籍居民到实验区参与开发建设，其合法权益得到法律保护，享有同样的投资机会。共同管理方案由实验区管委会提出，经省级政府拟定，报国务院同意后实施。中央和省级实验区领导协调机构负责方案实施指导，实验区管委会在落实方案时出台实施细则和建立方案反馈改善机制，确保方案得以顺利实施。第三，两岸共同管理重点突破领域。一方面，要发挥“两会”（海峡两岸关系协会、海峡交流基金会）对话平台作用，扩大两岸官方和民间对“五个共同”（共同规划、共同投资、共同建设、共同管理、共同受益）的共识，为推进两岸共同管理营造较好的外部环境。另一方面，撤销或修订已有的与两岸共同管理相抵触的法律法规，出台两岸综合实验区公务人员管理条例，放宽公务人员招考条件，实行两岸同胞同等招录原则。同时，适时实施公推直选管理干部队伍，改变选人、用人和留人的标准，地方行政长官选举要体现当地民意。

表1、两岸共同管理的三种形式

（2）探索社会融合发展的管理模式。第一，重塑社区管理机构。社区是两岸综合实验区探索社会融合发展的基本载体，现有社区管理已适应不了两岸全面对接的发展趋势，要从以往单纯的“自上而下”管理型机构向“自上而下”和“自下而上”相结合的服务型机构转变。社区管理机构部分职能可以分离出来，由民间社团和义工承担。社区管理人员配备是现代社区建设的关键环节，应吸纳本社区台湾居民加入，特别是台湾同胞较多社区，应配备台籍社区工作者，让他们以乡音和乡情为纽带，搞活两岸同胞融洽相处气氛，增进友邻感情。第二，推进基层民主建设。把社区自治作为两岸综合实验区民主建设的一项重要内容，大力探索符合两岸共同管理思路的基层民主形式和做法。一方面，要改变社区居委会产生形式。由基层推举候选管理团队，参加差额竞选，由社区选民直选产生；推选出社区监事会，作为社区居民的民意代表，负责监督社区公共事务。另一方面，社区居委会工作接受相应的监督和奖惩。除了上级和监事会监督之外，每届居委会任期过半时，由监事会出面组织，入户调查社区居民对本届居委会工作的认可程度，最终结果由监事会上报政府部门，以此作为上级政府对本届居委会奖惩的重要依据。第三，完善台胞基本公共服务。随着两岸综合实验区开发开放，台胞常住人口会随之增多，让他们享有跟本地居民一样的待遇是实现两岸同胞社会融合的关键。在实验区内，无论是短期停留还是长期居住的台胞，根据个人实际情况均能享受政府提供的基本公共服务。第四，营造公众参与的和谐氛围。两岸综合实验区建设要走群众路线，凝聚两岸同胞的集体智慧，依靠公众力量实现既定的发展目标。要设立形式多样的公众参与计划和项目，激发和释放公众的力量与积极性，如设立公众日，选择一年当中的某一个特定周末作为两岸综合实验区公众日，鼓励居民走出家门，由所在社区居委会统一组织和安排，根据个人兴趣参加环保、安保、教育、卫生等志愿服务活动；也可举办居民“海选”实验区形象大使和各种公共事务听证会。第五，建立两岸司法交流协作机制。发挥综合实验区“对台特区”优势，建立两岸司法互助长效机制。放宽条件，允许符合专业条件的台胞进入司法队伍。鼓励社会力量创办涉台法律服务中心，发挥其在涉台法律案件处理中的作用。允许取得大陆司法考试《法律职业资格证书》的台胞在综合实验区从事法律服务工作，也可开办从事涉台法律服务的律师事务所。设立综合实验区涉台审判法庭，邀请台胞担任特邀仲裁委员。

（3）构建多层次、宽领域的基层交流体系。第一，培育和确立多元化的基层交流主体。基层交流是扩大两岸关系和平发展民意基础的重要抓手，利用综合实验区特殊平台，可以发挥主体能动性和创造力，探索不同层次、主题、形式的交流活动，引导乡（镇、街道、村）等两岸基层组织开展文化交流对接活动，形成定向联谊制度。发挥实验区体制优势，积极探索以企业、社会组织、文教卫生机构作为基层交流的主体，缔结友好合作协议，深入开展文化、科技、教育、卫生等各领域的交流合作，培育两岸基层文化深度交流的浓厚氛围。第二，构筑情谊厚重的交流载体。充分利用两岸综合实验区对台优势和历史文化渊源，以文化交流为纽带，以经贸合作为基础，推出一批具有社会影响力和公众感召力的交流项目。充分利用信俗共祭、两岸同祖，史料共享、两岸同源，文化共襄、两岸同根的有利条件，以民俗、节庆、祭祖、寻根、论坛为突破口，形成一批能定期交流、基层互动性强的交流载体。要根据综合实验区的特色，建设两岸文化交流的永久性载体。第三，加强两岸科技和教育合作。深化两岸重大产业项目科技合作，依托综合实验区的特殊区位，设立不同功能的服务平台和联合实验室，促成两岸科技人员合作攻关；同时，逐步排除两岸科技成果转让体制壁垒，设立两岸科技成果交易的共同市场。吸引两岸优质教育资源在综合实验区成立国际化的教育机构，如设立大学分校，重点面向两岸招生，扩大两岸青少年交流交往，增加彼此认同；充分利用综合实验区的独特优势，探索两岸教育工作者合作编写中小学教材和教辅材料，拓展两岸基础教育的合作空间。

五、国家配套支持政策体系

两岸综合实验区是承担国家战略任务的特殊区域，依靠自身或本省力量是难以实现规划发展目标，亟需国家出台针对强、可操作性的支持政策，并能发挥不同政策之间的叠加效应，为两岸深度合作和制度创新预留足够空间。从实践看，国家支持两岸综合实验区的配套政策体系应该包括政策协调机构、政策制定主体、政策组织实施主体、政策工具选择、政策评价、法律保障等六个基本部分。如前所述，国家成立两岸综合实验区协调领导小组及办公室室是承担国家支持配套政策的协调部门，而各部委是政策制定主体，根据部门职能分工出台相应的具体支持政策。各实验区所在的省委、省政府发挥政策组织实施领导工作，所在地市（或县）政府则扮演政策执行主体角色。同时，政策工具选择是根据各地区情，适度优化组合，以发挥政策实际功效。此外，在政策制定和实施过程中，进行事前、事中和事后的政策评价，以此作为完善政策和工作考核依据。从国家层面，赋予有条件的立法权限是满足实验区发展的切实之需。可见，国家支持配套政策体系既要强调多个主体形成合力，又不能忽视每个环节的作用。

根据政策工具性质，国家可重点选择奖励性、引导型的政策工具，包括直接援助和间接援助两方面。直接援助政策工具包括设立特殊海关监管区域和购物免税区，给予特定产业项目优惠贷款，减免企业和个体户的税收，简化两岸人员往来手续、优先安排台商投资规模较大的项目用地等。间接援助政策工具包括中央加大财政转移投入基础设施建设，设立产业功能区，赋予实验区更大自主权限（如下放项目审批权限），放宽台湾地区专业技术人才赴实验区从业等。以上各种类型的政策工具是由财政政策、产业政策、金融政策以及土地管理、社会管理等方面政策的分解或组合，它们的推出和组合实施都要围绕实验区发展目标，注重把握政策的力度、节奏、连续性和相互协调，根据实验区发展进度适时退出或进一步加强。

如前所述，政策评价实施机制是实验区管理机制创新的一项重要内容，政策评价则是政策体系不可缺少的组成部分。开展国家配套支持两岸综合实验区发展的政策评价应按照一定程序，选择合适评价方法，定量分析和定性判断相结合，对各种政策工具产生效果做出较为全面、客观评估，得出是否符合预期目标的基本判断。在设计政策评价指标体系时，选取指标既要考虑到两岸和平发展的民意变化，又要考虑实验区发展是否提高当地企业和基层民众的福利水平。在政策评估过程中，要充分利用现代调查统计方法，尝试使用企业和居民用户微观调查数据进行定量评价，结合专家学者和官员的定性判断，最终得出较为客观、信服力强的政策效果评价报告。

研究制定《两岸综合实验区促进法》，着力为实验区发展提供法律保障。从国家层面上，充分借鉴《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》》的立法思路，在坚持“和平统一、一国两制”基本方针和国家宪法的前提下，根据各地两岸综合实验区发展的切实需要，以促进两岸融合发展、加快体制机制衔接为目标，出台《两岸综合实验区促进法》，明确两岸综合实验区的基本性质、发展目标、重点任务、涉台基本规则等内容，明确赋予两岸综合实验区涉台立法权限，享受跟深圳、厦门等经济特区一样的立法权限，以法律形式保障综合实验区开发开放活动。在两岸综合实验区机构体系中设立立法部门，该机构可根据实际需要提请省级人大通过涉台法律法规，然后报全国人大常委会审议或备案。

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本文原载于《中国工业经济》2012年第4期

（李鸿阶，365滚球网址副院长、研究员）